دورنماي مبهم رژيم حقوقي درياي خزر

رستم قاسمي وزير نفت ايران چندي پيش در نشست خبري از كشف يك مخزن گازي در 188 كيلومتري ساحل رودسر گيلان و در انتهاي آبهاي مرزي خبر داد كه به گفته وي اين ميدان گازي مشترك نيست. به گفته قاسمي، اين مخزن گازي كه احتمالا ذخاير نفتي نيز دارد در عمق 700 متري درياي خزر كشف شده و حجم اين مخزن بيش از حجم پيش بيني شده 50 تريليون فوت مكعب و 10 برابر حجم ميدان شاه دنيز در جمهوري آذربايجان است. گفته هاي وزير نفت ايران در حالي است كه درياي خزر پس ازفروپاشي اتحاد جماهيرشوروي به مسئله اي دامنه دار ميان كشورهاي ساحلي آن تبديل شده و تعيين رژيم حقوقي اين دريا نيز بر حجم اين دامنه افزوده است. ايران با وجودي كه دارنده دومين ذخاير گازي و دومين توليدكننده نفتي دنياست، اما پس از خبر اكتشاف نفت توسط روسها در درياي خزر درسال گذشته نگاه ويژه اي به منابع انرژي اين دريا پيدا كرده است. اين منابع انرژي در گذشته توسط ديگر كشورهاي ساحلي خصوصا روسيه و آذربايجان مورد بهره برداري قرارگرفته بود. با اين خبر به نظر مي رسد كه ايران نيز پاي در حوزه استحصال منابع انرژي درياي خزر نهاده است؛ مسئله اي كه بر روي تعيين رژيم حقوقي اين دريا كه از ديرباز تاكنون ادامه دارد، تأثيرگذار خواهدبود.
ورود ايران به حوزه انرژي درياي خزر- خصوصا گاز- در حالي است كه ايران بخشي از نياز گازي خود را از تركمنستان وارد مي كند و رقابت بر سر انتقال منابع انرژي گازي به اروپا حتي منجر به بروز تهديدات نظامي شده است؛ گاز به عنوان يك اهرم كارا در سياست خارجي روسيه عليه اروپا نقش پراهميتي را بازي مي كند، تا جايي كه مقامات روس تلويحا هشدار داده اند كه ناديده گرفتن مواضع مسكو در اين رابطه مي تواند باعث بوجودآمدن رويارويي شديد و يا حتي وقوع يك درگيري مشابه درگيري سال 2008 با گرجستان شود. عمده ترين تهديدات به خاطر ايجاد طرح خط لوله گاز ترانس خزر است كه در درازمدت وابستگي گازي اروپا را به روسيه كاهش مي دهد. اين طرح در حالي از سوي آذربايجان و تركمنستان پيگيري مي شود كه ايران و روسيه با آن مخالف اند.
تداوم اختلافات
درياي خزر كه تا پيش از فروپاشي اتحاد جماهير شوروي سابق در سال 1991 ميان اين كشور و جمهوري اسلامي ايران واقع شده بود، بعد از فروپاشي اتحاد شوروي ميان 4 كشور جديدالتأسيس به جاي مانده از اتحاد شوروي و ايران قرار گرفت. در جغرافياي جديد، كشورهاي ايران، روسيه، قزاقستان، آذربايجان و تركمنستان كشورهاي ساحلي درياي خزر را تشكيل مي دهند. اين تغيير و تحول و افزايش تعداد كشورهاي ساحلي به 5 كشور و نحوه بهره برداري و استفاده از منابع درياي خزر باعث به وجود آمدن موضوعي در قاموس حوزه اوراسيا به نام «رژيم حقوقي درياي خزر» شد؛ موضوعي كه با گذشت حدود 2 دهه هنوز سرانجامي نيافته است. در تازه ترين اقدام مرتبط با تعيين رژيم حقوقي معطل مانده درياي خزر، نمايندگان 5 كشور ساحلي اين دريا بر ضرورت سرعت بخشيدن به توافق نهايي كنوانسيون رژيم حقوقي تاكيد كردند. در پايان سي امين نشست كارگروه تخصصي تدوين كنوانسيون رژيم حقوقي درياي خزر- كه 2 و 3 آذرماه به ميزباني قزاقستان برگزار شد- نمايندگان 5 كشور ساحلي همچنين چگونگي اجراي آخرين تصميمات سران كشورها، پروتكل مقابله با آلودگي نفتي، حفظ و نگهداري ذخاير درياي خزر، همكاري ها در زمينه هواشناسي و كشتيراني را بررسي كردند. برگزاري اين نشست در حالي بود كه قرار است نشست بعدي 3 ماه پس از آن در عشق آباد تركمنستان برگزار شود. اين در حالي است كه بيست و هشتمين نشست ارديبهشت امسال در باكو و بيست و نهمين نيز تيرماه سال جاري در مسكو برگزار شده بود. همچنين در پايان كارگروه سي ام، نمايندگان 5 كشور ساحلي با صدور بيانيه اي مبني بر مثبت بودن مذاكرات و حصول توافقات همه جانبه بر ضرورت تسريع توافق نهايي كنوانسيون رژيم حقوقي درياي خزر تاكيد كردند. در اين نشست چگونگي اجراي آخرين تصميمات سران كشورها، پروتكل مقابله با آلودگي نفتي، حفظ و صيانت ذخاير درياي خزر، همكاري در زمينه هواشناسي و كشتيراني در خزر توسط نمايندگان پنج كشور ساحلي مورد بحث و بررسي قرار گرفت. پيش از اين نشست، سومين ديدار سران كشورهاي ساحلي خزر 2 سال قبل در باكو برگزار شد؛ نشستي كه برآيند آن با نشست پيش از آن در تهران گوياي اين مسئله بود كه كشورهاي ساحلي در صورت تكيه و تاكيد بر ديپلماسي بدون دخالت كشورهاي غيربومي مي توانند به نزديكي ديدگاه ها اميدوار باشند؛ امضاي دو كنوانسيون زيست محيطي و امنيتي در اين خصوص دلالت بر اين امر دارد. چنانكه در اين راستا سال 2003 و در نشست سران كشورهاي ساحلي، كنوانسيون عمومي حفظ محيط زيست درياي خزر در محدوده 15 مايلي از ساحل به امضا رسيد و در سال 2010 و در سومين نشست سران كشورهاي ساحلي خزر نيز كنوانسيون امنيتي درياي خزر منعقد شد. با اين وجود، هنوز هم اختلافات نزد كشورهاي ساحلي وجود دارد؛ اختلافاتي كه سبب شده تا تعيين رژيم حقوقي درياي خزر زماني 2 دهه اي را به خود اختصاص دهد. در طول اين سالها نيز آذربايجان، قزاقستان و روسيه طي قراردادهاي دو و سه جانبه خزر شمالي را ميان خود تقسيم نموده اند. آذربايجان و تركمنستان نيز بر سر ذخاير هيدروكربوري واقع در مرزهاي آبي دو كشور مناقشه دارند و اختلافات بر سر ميادين سردار كپز، عمر (آذري) و عثمان (چراغ) ميان باكو و عشق آباد هنوز ادامه دارد. اين اختلافات در حالي است كه ايران بر موضوع تصميم گيري و حل و فصل مسائل درياي خزر بر اساس اتفاق آرا تاكيد دارد و معتقد است كه رعايت اين اصل الزامي است و تنها در اين صورت است كه كشورهاي ساحلي به يك توافق پايدار خواهند رسيد. همچنين با توجه به اينكه درياي خزر يك درياي بسته محسوب مي شود و تامين منافع يك كشور ساحلي در گروه همكاري با ديگر كشورهاي ساحلي است، همكاري در خصوص منافع مشترك و پرهيز از اقدامات يك جانبه و يا چندجانبه كه در مغايرت با منافع ديگر كشورها باشد، در درياي خزر اهميت زيادي دارد.
اين ديدگاه ايران اگرچه مطابق معاهدات و اصول بين المللي است، اما كمتر از سوي ديگر كشورهاي ساحلي با استقبال روبه رو شده است. البته اين بي تعهدي و بي مسئوليتي كشورهاي جديد ساحلي درياي خزر از يك وجه نشأت گرفته و آن نيز منافع و منابع مشترك و قابل توجهي است كه باعث شده تا اين كشورها بي توجه به قواعد بين المللي به قراردادهاي گذشته بي تفاوت باشند. در اين ميان نيز موقعيت ژئواكونوميكي جديد درياي خزر براهميت ژئوپلتيكي و ژئواستراتژيكي سابق آن افزوده است. علاوه بر اين، درياي خزر داراي منابع عظيم نفت، گاز و خاويار است. چنانكه كارشناسان بخش انرژي آمريكا تخمين مي زنند كه ذخاير نفتي درياي خزر شامل 200 بيليون بشكه (حدود 16درصد ذخاير جهاني) مي باشد. البته گزارش هاي ديگر اعلام مي كنند كه ذخاير ثابت شده نفت اين درياچه 50ميليارد بشكه است و ميزان كل ذخاير نفتي خزر را تا 200ميليارد بشكه نيز برآورد مي كنند. با اين همه، اكنون ذخاير نفت كشف شده در درياي خزر حدود 10ميليارد تن برآورد مي شود كه با احتساب ميعانات گازي ميزان آن تا حدود 20ميليارد تن ارزيابي مي شود. طبق اين ارزيابي ميزان 4درصد از كل منابع نفتي جهان در درياي خزر واقع است. از سوي ديگر نزديك به 80درصد ماهي اوزن بورون (خاوريار) دنيا نيز در درياي خزر قراردارد. همچنين درياي خزر با دارا بودن 850 نوع جاندار آبزي و بيش از 500نوع گياه يك منبع بسيار غني غذايي مي باشد. به همين جهت نه تنها به عنوان يكي از منابع غني شيلات بلكه فراتر از آن مهم ترين مركز توليد خاوريار جهان مي باشد؛ بطوري كه منابع درياي خزر را در حدود 10ميليارددلار تخمين مي زنند. براساس آمار ساليانه در حدود 300تن خاوريار از صيد اين ماهي ها به دست مي آيد. با اين وجود تلاش در حفظ محيط زيست دريايي و جلوگيري از انقراض نسل آبزيان و برنامه ريزي براي جلوگيري از آلودگي هاي نفتي در درياي خزر از ديگر دغدغه هاي كشورهاي ساحلي است. چنان كه در اين راستا و در نشست سران كشورهاي ساحلي در باكو با توقف ماهيگيري به مدت 5سال موافقت شد. علاوه بر اينكه وجود تهديدات و دغدغه هاي مشتركي از جنس جرايم سازمان يافته، قاچاق مواد مخدر، صيادي غيرمجاز، مهاجرت غيرقانوني، تروريسم و ديگر دغدغه هاي امنيتي مشترك ضرورت تدوين چارچوبي حقوقي در زمينه اثربخشي به ترتيبات و تضمينات امنيتي در حوزه خزر را ضروري ساخته است؛ چارچوبي كه از رهرو برگزاري مذاكرات طولاني تاكنون تبيين و تعريف نيافته است.
تلاش براي تدوين رژيم حقوقي
باوجود برگزاري نشست ها و تصميم گيريهاي ديگر كشورهاي ساحلي بدون ايران، اما تهران همواره براي تدوين رژيم حقوقي درياي خزر با رعايت عدالت و انصاف پيشگام بوده است. در اين راستا نيز طرح قرارداد بين المللي مسايل امنيتي درياي خزر كه در نشست سال 1386 روساي جمهوري كشورهاي ساحلي خزر در تهران به پيشنهاد آذربايجان مطرح شد، با تأكيد بر حفظ امنيت در حوزه خزري كشورهاي حاشيه اين دريا را تنها عوامل برقراري امنيت در اين حوزه دانسته و هرگونه حضور خارجي را تحت هر عنواني در اين پهنه آبي نفي مي كند. «كنوانسيون حفاظت از ميحط زيست خزر» كه به «كنوانسيون تهران» نيز معروف است، ديگر قرارداد همكاري كشورهاي حاشيه خزر است كه از سوي كشورهاي ساحلي امضا و در سال 1385 با تصويب كشورهاي ساحلي خزر به اجرا درآمد؛ امضاي موافقتنامه امنيتي خزر پس از كنوانسيون زيست محيطي به عنوان دومين سند مهم اين حوزه آبي توصيف مي شود. در هر كدام از توافقات جمهوري اسلامي نقش پررنگ براي نزديكي ديدگاه هاي كشورهاي ساحلي به يكديگر ايفا نموده است. همچنين كشورهاي ساحلي خزر در راستاي بررسي راه هاي توسعه همكاري در اين دريا و نيز بحث و بررسي در خصوص رژيم حقوقي درياي خزر تاكنون 30نشست در سطوح مختلف كارشناسي، معاونان وزرا، وزيران امور خارجه و سران در پايتخت هاي كشورهاي حاشيه خزر برگزار كرده اند، اما تاكنون در مورد رژيم حقوقي درياي خزر و تقسيم آن بين كشورهاي ساحلي توافق نهايي حاصل نشده است. در سال 1375 وزراي امورخارجه كشورهاي ساحلي درياي خزر در نشست خود توافق كردند كه براي رسيدگي به كنوانسيوني جامع در مورد رژيم حقوقي درياي خزر كارگروه ويژه اي تشكيل دهند. اين كار گروه كه در سطح معاونين وزراي امورخارجه و يا نمايندگان ويژه در امور درياي خزر برگزار مي شود، طي اين سالها 30نشست تخصصي برگزار كرده كه آخرين در قزاقستان برگزار شد. در اجلاس هشتم اين كار گروه در اسفند 1381 پيش نويس كنوانسيون رژيم حقوقي درياي خزر تهيه شد و از آن زمان تاكنون بحث و رايزني درباره مفاد كنوانسيون طي 30نشست نمايندگان كشورهاي ساحلي انجام گرفته است. اين كنوانسيون شامل كليه مسايل درياي خزر، حقوق و وظايف كشورهاي ساحلي مي شود كه طي سالهاي اخير بيش از 70درصد مسائل مطرح شده در آن مورد توافق تمامي كشورهاي ساحلي قرار گرفته و گفت وگوها بر سر ساير موضوعات ادامه دارد. به واقع مي توان گفت كه تدوين كنوانسيون رژيم حقوقي خزر آرزوي ديرينه همه كشورهاي ساحلي اين درياست، اما با اين وجود تلاش هاي سياسي و حقوقي كارشناسان 5كشور ساحلي طي اين سالهاي اخير به نتيجه ملموسي نرسيده است.
تغيير در رويكرد ايران نسبت به خزر
شايد بتوان بخش قابل توجهي از اين به نتيجه نرسيدن رژيم حقوقي درياي خزر طي اين سالها را ماحصل راهبرد كشورهاي غيربومي و سياست دوگانه و بعضا چندگانه كشورهاي جديد و روسيه دانست؛ به طوري كه روسيه و قزاقستان در شمال خزر به طور دوجانبه به توافق رسيده و اين قسمت را بين خود تقسيم كردند. آذربايجان هم با تاخير به آنها پيوست و اينك فقط جنوب خزر باقي مانده است. علاوه بر اينكه برگزاري نشست هايي بدون ايران طي سالهاي اخير نشان از روياهاي بلند 4كشور ديگر براي ايران دارد، روياهايي كه كمتر ساختن سهم ايران را نشانه رفته است. ايران نيز سال گذشته با برگزاري نشست امنيتي بندر انزلي نشان داد كه نسبت به رويكرد كشورهاي ديگر ساحلي رويكردي منفعلانه ندارد، چنان كه به باور بسياري اظهارات منوچهر متكي وزير امورخارجه وقت ايران در نشست امنيتي بندرانزلي حكايت از تغيير رويه تهران در اين حوزه دارد، تغييري كه اگر چه زود است آن را به مثابه يك چرخش در ديدگاه تهران دانست، اما مي توان آن را نشانه اي از درك رويدادهاي پيدا و پنهان حوزه خزري از سوي جمهوري اسلامي ارزيابي كرد. البته اين درك را اكنون ايران با كشف و استخراج منابع انرژي درياي خزر دريافته و نشان داده است. گفته هاي متكي حكايت از اين امر داشت كه تهران اهميت راهبردي مالكيت مشاعي آب هاي خزري در پهناي ماتريس انرژي و امنيت آن را دريافته است، دركي كه تهران را مجاب خواهد ساخت تا از ديپلماسي احتياط به مرور زمان فاصله بگيرد و به تدريج به سمت احياء و ارزيابي حدود و حقوق خود درقالب ديپلماسي احراز حركت كند. متكي در اجلاس انزلي تأكيد كرد كه ايران با تقسيم خزر به شمال و جنوب- توافق هاي مربوط به تقسيم بستر خزر توسط روسيه با آذربايجان و قزاقستان- مخالف است و تقسيم خزر به حدود ملي را نيز نمي پذيرد؛ موضوعي كه آذربايجان با قراردادن آن در قانون اساسي خود قصد داشته به عنوان يك واقعيت انجام شده از آن بگذرد. از اين رو اظهارات متكي و گفته هاي بعدي احمدي نژاد را مي توان نشاني از تثبيت ديدگاه ايران براي حفظ مالكيت مشترك درياي خزر بر مبناي قراردادهاي 1921 و 1940 و رد شمول كنوانسيون 1982 حقوق درياها و تأكيد بر واقعيت وجودي خزر به عنوان يك درياچه بسته دانست؛ واقعيتي كه در اطلس ها و نقشه هاي سازمان ملل هم بر آن تأكيد شده است.
تلاش براي توافق بدون ايران
مسئله تدوين حقوق درياي خزر اينك 20 ساله شده است. 2 دهه است كه 5 كشور ساحلي درياي خزر با وجود مذاكرات پياپي و فشرده نتوانسته اند به هيچ نتيجه قابل قبولي براي تقسيم درياي خزر بين خود دست يابند. ادامه اين روند طولاني سبب شده تا برخي از كشورها به جاي راههاي همه جانبه با حضور همه كشورهاي ساحلي دنبال راههاي چندجانبه با حضور 2 يا 3 كشور ساحلي باشند. چنان كه دراين مدت آذربايجان، روسيه و قزاقستان خزر شمالي را بين خود تقسيم كرده اند، مسئله اي كه البته با مخالفت ايران و تركمنستان مواجه شده است. ايران دراين باره معتقد است كه چنين تقسيم هاي يكجانبه اي قابل قبول نبوده و بايستي متوقف شود. علاوه بر اين جمهوري اسلامي ايران معتقد است كه مي بايست پروژه هايي نظير خط لوله ترانس خزر- كه بخشي از پروژه گازي نابوكو است و تركمنستان را به آذربايجان متصل خواهدكرد- به دليل عدم توافق بر سر رژيم حقوقي درياي خزر متوقف شود. در مقابل قربانقلي بردي محمداف رئيس جمهور تركمنستان با اشاره به اينكه خط لوله ترانس خزر ربطي به ايران ندارد، اعلام كرده است كه چنين توافقاتي در آبهاي سرزميني اين كشور صورت گرفته است. چنين اقداماتي از سوي 3 كشور شمالي خزر سبب شده تا به مرور زمان مواضع و ديدگاه هاي تركمنستان نيز به آنان نزديك و از ايران دور شود. شايد از اين ديدگاه است كه وزير امورخارجه آذربايجان اظهار مي كند كه موضع تركمنستان به آذربايجان، روسيه و قزاقستان نزديك شده است و در صورتي كه اين 4 كشور به توافق برسند، موافقت با ايران هم امكان پذير خواهدبود. چنين اظهارنظري يادآور سياستي است كه 2 سال گذشته در قالب نشست غيررسمي و غيرعلني روساي جمهوري روسيه، قزاقستان، تركمنستان و آذربايجان در عشق آباد و آكتائوي تلاش داشتند تا به توافقي بدون حضور ايران دست يابند/ ارسلان مرشدي