رژیم حقوقی دریای مازندران و سهم ایران /گ

رژیم حقوقی دریای مازندران یکی از مباحث مهم بعد از فروپاشی شوروی در بین کشورهای منطقه بوده است و تا کنون نیز مورد توافق جمعی کشورها نرسیده است و یکی از چالش های مهم این دریاچه به لحاظ بهره برداری از مناطق نفت خیز دریایی و مالکیت بر دریا بوده است.

با توجه به اینکه طبق حقوق بین‌الملل مشخص شده که دریای مازندران یک دریای بسته است و شامل قوانین حقوق بین‌المللی در مورد دریاهای آزاد نمی‌گردد.پس لازم است که همه کشورهای ساحلی در مورد تقسیم این دریا با هم توافق کنند.

اصولا چهار قرارداد در رابطه با دریای مازندران وجود دارد:

عهدنامه گلستان :

در قرن 19 میلادی ما شاهد دو جنگ عمده با روسیه تزاری بودیم که هر دو به شکست ایران منجر گردید و تحت فشار انگلیسی‌ها فتحعلی‌شاه با انعقاد صلح موافقت کرد که به موجب این عهدنامه دولت ایران از داشتن نیروی بحریه نظامی در دریای مازندران محروم گردید. در فصل پنجم چنین آمده: « کشتی‌های دولت روسیه که برای معاملات بر روی دریای مازندران تردد می‌نمایند به دستور سابق ماذون خواهند بود که به سواحل و بنادر جانب ایران اعزام و نزدیک شوند و در خصوص کشتی‌های عسکریه جنگی روسیه به طریقی که در زمان دوستی و یا در هر وقت کشتی‌های جنگی دولت روسیه با عَلَم و بیرق در دریای مازندران بوده‌اند، حال نیز محض دوستی اجازه داده می‌شود که به دستور العمل سابق معمول گردد و احدی از دولتهای دیگر سوای دولت روس، کشتی‌های جنگی در دریای مازندران نداشته باشند.

تا قبل از عهدنامه مذکور هیچ سند حقوقی دیگر که حاوی نکاتی درباره نحوه استفاده از این دریا باشد وجود نداشت. به دنبال این عهدنامه بود که محدودیت‌هایی برای ایران در دریای مازندران بوجود آمد .

پس از حدود 12 سال آرامش نسبی در روابط در کشور ایران و روسیه پس از عقد معاهده گلستان، فتح‌علی شاه به روسها اعلام جنگ دهد، اما به دلیل عدم برابری سلاحها و تجهیزات ایران با روس و فعالیت‌های دیپلماتیک انگلیس به نفع روسها سبب شکست ایران شد.

در پی آن ، معاهده ترکمنچای در 1828 م بین دو کشور منعقد گردید .این عهدنامه بر محدودیتهای گلستان در مورد کشتیرانی نظامی ایران در دریای مازندران مهر تایید و تاکید مجدد نهاد، ، همین برتری انحصاری به باعث شد که تا مدتها این حق به آنها تعلق داشته باشد، بدین گونه که بجز روسیه هیچ دولت دیگر نمی‌توانست کشتی‌ جنگی در دریای مازندران داشته باشد.

این وضعیت نامساعد برای ایران در زمینه محدودیت کشتیرانی نظامی تا پایان جنگ جهانی اول و انقلاب بلشویکی روسیه باقی بود.

به دنبال وقوع انقلاب بلشویکی در سال 1917 بلشویکها به منظور حفظ انقلاب و تامین امنیت روسیه و قلمرو اطراف آن و به منظور جلوگیری از حمایت کشورهای همسایه از نیروی ضد انقلاب و بی‌طرف نگه‌داشتن همسایگان از تحولات داخلی، مبادرت به عقد یک رشته قراردادهای مؤدت و دوستی با همسایگان خود نمودند و در این زمینه تا آنجا پیش رفتند که حتی امتیازاتی را به نفع کشورهای همسایه قائل شدند. براساس آرمان کمونیستهای حاکم در سال 1921 قرارداد مودت و دوستی بین ایران و جمهوری فدراسیون روسیه بسته شد. پس از انقلاب روسیه دولت ایران نخستین دولتی بود که با رژیم شوروی عهدنامه مؤدت و دوستی و استقرار روابط سیاسی و بازرگانی امضاء کرد.

این عهدنامه در بیست و شش فصل تنظیم گردید که به موجب آن معاهدات تحمیلی روسیه تزاری را با ایران و همچنین کلیه قراردادهایی که با دول ثالث علیه ایران داشته لغو نمود.

اما مهمترین فصول این عهدنامه فصول یازدهم و چهاردهم می‌باشد. در فصل یازدهم این عهدنامه است که خط بطلان به قراردادهای گلستان و ترکمنچای که در آنها دولت روسیه تزاری ایران را از داشتن بحریه نظامی در دریای مازندران محروم کرده بود کشید.

از جمله نکاتی که قرارداد مؤدت و دوستی 1921 را حائز اهمیت جلوه‌ می‌داد تاکید این قرارداد بر حقوق مشترک دو کشور ایران و فدراسیون روسیه و لغو قراردادهای تبعیض آمیز قبلی می‌باشد. به همین جهت به این قرارداد به عنوان نقطه آغازی در نگرش حقوقی بر دریای مازندران براساس دو اصل «انصاف» و «تساوی حقوق» نگریسته می‌شود.

در مورد شرایط امضای قرارداد 1940 باید گفت که این دوره مصادف با سال دوم جنگ جهانی دوم بوده است

براساس قرارداد فوق روشن می‌شود که صرف نظر از یک محدوده نوار ساحلی فوق که بطور انحصاری به هر یک از طرفین تعلق داشته، صید در سرتاسر دریای مازندران آزاد بوده و تعیین این محدوده اثری در مشاع بودن دریای مازندران نداشته است. از جمله موارد دیگری که این قرارداد بر آن تأکید داشت این بود که در دریای فوق تنها کشتی‌های متعلق به دو کشور ایران و اتحاد جماهیر شوروی حق کشتیرانی را داشته‌اند و کشتی‌های دول ثالث حق سیر در این دریا را نداشته‌اند

بطور کلی آنچه که از عهدنامه 1921 و عهدنامه 1940 مستفاد می‌شود حاکی از آن است که حقوق یکسان و مشترک دو دولت در امور دریانوردی، شیلات و سایر بهره‌برداری متداول آن روز مبتنی بر دکترینهای حقوق مشترک عامه (Res.mullies , les commcnius) بین دو کشور بوده نه دکترین مشاعی (codminium). زیرا به موجب دکترین اخیر از آنجاییکه هر دو طرف در کلیه جزئیات سهیم هستند لذا استفاده یکی منوط به موافقت دیگری است و به همین جهت در نظام (Condminium) باید یک نهاد مشترک مسئول کنترل و نظارت بر اعمال دو طرف باشد. حال آنکه در نظام مبتنی بر (Rescommonius) یا مشترکات عامه استفاده از صور مختلف دریا و منابع آن از طرف یکی منوط به موافقت دیگری نیست و به همین جهت در عهدنامه 1921 و 1940 یک نهاد مشترک که مسئول نظارت و ضبط و ثبت فعالیتهای دو طرف که مقتضای نظام (Condomonium) است پیش‌بینی نشده. (بی‌نا ،جزوه شماره2،1338، ص 88 )

از جمله مواردی که این قرارداد به حسب موقعیت زمانی و تکنولوژیکی به آن اشاره نکرد، مسأله بهره‌برداری از منابع بستر و زیر بستر دریا بوده است و همین امر موجب تعارض بین دیدگاههای کشورهای ساحلی گردیده و برخی از کشورهای ساحلی به همین دلیل این قرارداد را فاقد اعتبار می‌دانند.

یکی از موضوعات مهمی که ایران بدان تاکید دارد و در موضع‌گیریها و دیدگاههای خود بیان می‌دارد. اینست که در تدوین رژیم حقوقی نوین دریای مازندران قراردادهای قبلی میان ایران و اتحاد جماهیر شوروی یعنی 1921 و 1940 می‌بایستی بنای مذاکرات قرار گیرد و ملاک عمل قرار داده شود.

پس از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی از دیدگاه حقوق بین‌الملل و مقررات ناظر بر رفتارهای سیاسی و اقتصادی کشورهای جهان، کلیه جمهوری‌های اتحاد شوروی سابق که کشورهای ساحلی مازندران نیز طبعاً جزو آنها هستند در 21 دسامبر 1991 بیانیه آلماتی را امضاء و براساس آن تاکید نمودند که کلیه دولتهای مستقل مشترک المنافع اجرای تعهدات ناشی از قراردادهای شوروی سابق را تضمین کنند. نیازی به یادآوری نیست که قراردادهای ایران و شوروی در مورد تعیین رژیم حقوقی دریای مازندران از جمله تعهدات بین‌المللی اتحاد جماهیر شوروی سابق محسوب شده و بنابراین معاهدات 1921 و 1940 همچنان معتبر باقی می‌ماند.

اما برخی از کشورهای تازه استقلال یافته از جمله قزاقستان و آذربایجان با توسل به دکترین تغییر و تحول اوضاع، معتقدند که این گونه قراردادها اعتبار ندارند یعنی در واقع خود را متعهد به تعهدات اتحاد جماهیر شوروی در قبال ایران نمی‌دانند. تحلیل آذربایجان اینست که با توجه به تغییر وضعیت موجود از فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی این قراردادها دیگر اعتباری ندارند و هنگامی که در سال 1956 بهره‌برداری از منابع فلات قاره آذربایجان صورت گرفت هیچ کدام از قدرتهای امضا کننده قراردادهای فوق‌الذکر اعتراضی در این مورد نکردند و بنابراین سکوت آنها را می‌توان به معنای رضایت آنها تلقی کرد.[1]قزاقستان نیز بدون اعتنا به این قرارداد با شرکتهای نفتی غربی وارد مذاکره شده و این قرارداد را قبول ندارد.

اما روسیه شدیداً به اینگونه اقدامات یکجانبه اعتراض کرده و نظریات خود را در 16 اکتبر 1994 طی سندی موسوم به مواضع فدراسیون روسیه در قبال رژیم حقوقی دریای مازندران رسماً تسلیم سازمان محلل متحد نمود. در سند مذکور قید شده که طبق حقوق بین‌الملل رژیم حقوقی دریای مازندران به موجب سلسله قراردادهای سالهای 1921 و 1940 میان ایران و شوروی تعیین گردیده و این رژیم تا زمانی که کلیه کشورهای ساحلی معاهده جدیدی را به امضا نرسانند معتبر و لازم‌الاجرا می‌باشد. در آوریل و سپتامبر 1994 روسیه طی یادداشتی به دولت بریتانیا اعلام نمود که قرارداد منعقده با آذربایجان غیرقانون است زیرا چیزی به نام بخش آذربایجان در دریای مازندران وجود ندارد.

حالا این مبحث پیش می‌آید که اصولاً آیا دولتهای جدیدالاستقلال یعنی روسیه، آذربایجان، قزاقستان، ترکمنستان طبق حقوق بین‌الملل معتقد به تعهدات مندرج در عهدنامه‌ها و قراردادهای شوروی سابق با ایران هستند یا خیر؟

ابتدا قبل از این سوال لازم است توضیح مختصری در مورد جانشینی دولتها در حقوق بین‌الملل داده شود:

منظور از جانشینی دولتها اینست که هنگامی که سرزمین از یک دولت به دولت دیگر منتقل شود چه حقوق و تکالیفی از دولت قبلی به دولت جانشین منتقل می‌شود؟ قاعده کلی در حقوق بین‌الملل اینست که وقتی دولت جدید ظهور می‌یابد آن دولت براساس اصل جانشینی دولتها متعهد به اجرای معاهداتی که دولت سلف منعقد کرده نمی‌باشد، زیرا به عنوان یک اصل، یک دولت جدید که «طرف» یک معاهده نبوده است را نمی‌توان طرف دانست. اصل مزبور را تحت عنوان قاعده عدم انتقال یا دکترین لوح پاک نامیده‌اند. این قاعده هم در مورد دول جدیدالاستقلال و هم دولتهایی که در اثر تجزیه یک اتحاد (مثل جمهوری‌های اتحاد شوری سابق) یا ایجاد آن پدیدار می‌شوند صادق است. اما بر قاعده عدم انتقال و یا دکترین لوح پاک استثنایی وارد گردیده به این معنی که دولت خلف در قبال معاهداتی که راجع به حق ترانزیت، دریانوردی، تسهیلات بندری ، تعیین مرز، سواحل رودخانه، راههای آبی، راه آهن، خطوط تلگراف و حقوق ارتفاعی که در سرزمین دولتی دیگر باشد متعهد می‌باشد.

بنابراین در پاسخ به پرسش اصلی این قسمت یعنی اینکه آیا کشورهای نو ظهور حوزه مازندران متعهد به تعهدات شوروی سابق هستند باید گفت: با توجه به اینکه معاهدات بین ایران و شوروی سابق از لحاظ ماهیت آنها راجع به کشتیرانی است لذا از قاعده مزبور(عدم انتقال) خارج است و بنابراین دولتهای جدید حوزه مازندران ملزم به ایفای تعهدات دولت شوروی سابق در قبال ایران می‌باشند.

بعلاوه هر چند ماده17و 24 کنوانسیون وین 1978 درباره جانشینی معاهدات در مورد دولت‌های نو بنیاد (دولی که قبلاً مستعمره بوده و به استقلال رسیده‌اند) رضایت دولت جدید در معاهده چند جانبه (ماده 17) و توافق دولت جدید و طرف مقابل را در معاهده دو جانبه (ماده 24) را برای خروج از قاعده عدم انتقال شرط می‌دانند‌ « ولی در مورد دولتهای جدیدی که در اثر جدایی یا تجزیه دولت ما قبل بوجود می‌آیند(مثل جمهوری‌های حوزه دریای مازندران) خود به خود جانشین معاهدات دولت ما قبل می‌شوند».[2]( هوشنگ مقتدر،1374، ص 70)

بنابراین طبق قاعده فوق، دول حاشیه دریای مازندران متعهد به دو قرارداد 1921 و 1940 هستند . پایبندی جمهوری‌های سابق شوروی به مفاد معاهدات مزبور نه تنها ناشی از اصول حقوق بین‌الملل است، بلکه توسط جمهوری‌های مذکور در بیانیه آلماتی مورخ 21 دسامبر 1991 مورد تأکید قرار گرفته است. براساس بیانیه مذکور کلیه دولتهای مستقل مشترک المنافع، اجرای تعهدات ناشی از قراردادهای شوروی سابق را تضمین می‌کنند و به عبارت دیگر نمی‌توانند ناقض آن باشند. با این حال و براساس قوانین دریاهای بسته توافق کشورهای ساحلی دریای مازندران برای بدست آمدن توافق کامل ضروری است.

دیدگاه ایران در مورد رژیم حقوقی دریای مازندران را می‌توان به دو دوره تقسیم کرد: دوره اول که همواره به مالکیت مشترک و مشاع در دریای مازندران تأکید می‌نمود، دوره دوم: که از 6 ژوئیه 1998 به بعد است که به دنبال توافق کشور قزاقستان و روسیه در تقسیم بخش شمالی دریای مازندران اعلام گردید.

1. در مرحله اول ایران معتقد است که رژیم حقوقی دریای مازندران به موجب عهدنامه‌های 1921 و 1940 و نامه‌های منضمم به آنها تعیین گردید که در این اسناد به استثنای محدوده 10 مایلی، سایر مناطق دریای مازندران دریای ایران و شوروی اعلام گردید و دو کشور در آن به بهره‌برداری مشترک می‌پرداختند. ایران معتقد است که عمده‌ترین منابع حقوقی یعنی قراردادها و معاهدات موجود بایستی در مذاکرات دیپلماتیک مبنا قرار گیرد. ایران ضمن درک ضرورت تکمیل رژیم حقوقی موجود با توجه به شرایط جدید در حوزه مازندران معتقد است که با توجه به اعلامیه آلماتی مورخ 21 دسامبر 1991، کشورهای نو ظهور سواحل مازندران متعهد به اجرای تعهدات دو عهدنامه فوق می‌باشند و هرگونه اقدام یکجانبه را ناقض قرارداد موجود می‌دانند.

2. اما به دنبال توافق 6 ژوئیه 1998 دو کشور روسیه و قزاقستان در تقسیم بخش شمالی دریای مازندران، انعطاف‌پذیری محدودی را در مواضع و دیدگاههای ایران شاهد هستیم. در این مرحله مقامات ایران همچنان از راه اصلی و ایده‌ آل خود که عبارت از استفاده مشترک و مشاع از ذخایر دریا توسط تمامی کشورهای ساحلی است سخن می‌گوید. اما به دنبال اقدام دو کشور فوق راه دومی هم توسط ایران در پیش گرفته می‌شود و ایران نیز به هواداران تقسیم مازندران می‌پیوندد.

ایران معتقد است چنانچه قرار بر تقسیم دریای مازندران باشد این تقسیم باید عالادنه و مساوی و شامل سطح، روی سطح، روی بستر و زیر بستر گردد. یعنی تقسیم بطور کامل مطرح خواهد بود که در این بین هر کدام از 5 کشور ساحلی20% از کیک مازندران را دریافت خواهند کرد.

اهم دیدگاههای کنونی ایران در خصوص رژیم حقوقی دریای مازندران را به شرح ذیل است:

1 ـ رژیم حقوقی واحد باید بر کل دریا حاکم باشد.

2 ـ این رژیم صرفاً با موافقت کشورهای ساحلی و براساس اتفاق آراء و بدون اعمال یکجانبه، رژیم حقوق از سوی هر یک از کشورهای ساحلی تعیین خواهد شد.

3 ـ در تبیین رژیم حقوقی دریای مازندران ملاحظه امنیت ملی کشورها و اعمال حاکمیت و حفظ و تأمین ملی آنها بسیار جدی است.

4 ـ غیر نظامی کردن دریای مازندران به منظور حفظ امنیت کشورهای ساحل.

5 ـ رعایت اصل همکاری کامل با کشورهای ساحلی و اجتناب از هرگونه اعمالی که تشنج را در کشورهای ساحلی بوجود آورد.

به طور کل در نتیجه گیری باید گفت که دریای مازندران یک دریای بسته است و شامل قوانین حقوق بین الملل در مورد دریاهای آزاد نمی گردد و از این لحاظ دارای وضعیت ویژه حقوقی و منحصر به فرد خود می باشد. نظام حقوقی این دریا به وسیله قراردادهای 1921 و 1940 میان ایران و شوروی تعیین شده است. بعد از فروپاشی شوروی و تبدیل شدن یک کشور به چهار کشور ساحلی دریای مازندران مشکلاتی در زمینه رژیم حقوقی میان این کشورهای با ایران بوجود آمد که منجر به آغاز مذاکرات در مورد رژیم حقوقی جدید در مورد دریای مازندران شد. و در نتیجه ادعاهای زیادی از سوی این کشورها در زمینه سهم ایران در این دریا مطرح شد.

باید گفت که تا وصول به یک نتیجه مشخص در مورد رژیم حقوقی جدید در این دریا، کلیه توافق های قبلی که در دو قرارداد 1921 و 1940 بین دو کشور ایران و شوروی بسته شده است معتبر می باشد و این کشورها (کشورهای استقلال یافته از شوروی سابق) طبق اجلاس آلماتی در سال 1991، اجرای تعهدات ناشی از قراردادهای شوروی سابق را تضمین کردند. که قراردادهای 1921 و 1940 نیز طبعاً جزء این قراردادها محسوب می شوند.

اصولاً سیاست ایران از ابتدا در مورد دریای مازندران به این صورت شکل گرفت که بهترین راه تأمین منافع، تأکید بر قراردادهای 1921 و 1940 می باشد. ولی بعد از مدتی در چرخشی ناگهانی، وزارت امور خارجه ایران بحث سهم بیست درصدی را مطرح کرد و قبول کرد که دریای مازندران تقسیم شود و این به معنای از رده خارج شدن قراردادهای 1921 و 1940 از سوی ایران بود. از طرفی دیگر روسیه که تا سال 1997 از قراردادهای 1921 و 1940 برای مبنا قرار دادن مذاکرات پشتیبانی می کرد در چرخشی 180 درجه ای شروع به بستن قراردادهای دو جانبه با قزاقستان و آذربایجان در مورد تقسیم دریای مازندران نمود. که این کار عملاً دریای مازندران را تقسیم می کرد و مخالف قراردادهای قبلی بود.

باید این واقعیت را پذیرفت که در اثر فروپاشی شوروی کشورهای اطراف این دریا از دو کشور به پنج کشور ساحلی تبدیل شده اند و با توجه به قراردادهای پیشین و رویدادهای اخیر به نظر می رسد اگر کشورهای عضو بعد از مذاکرات بسیار وسعیع و طولانی که با یکدیگر داشته اند بتوانند به یک توافق جمعی در مورد دریای مازندران برسند که در آن این دریا به پنج منطقه مساوی(هر کشور 20 درصد) بین کشورهای ساحلی آن تقسیم شود (تقسیم بر مبنای دو کانون نقشه شماره 3) و به یک مالکیت مشاع در زمینه های ماهیگیری و محیط زیست برسند،این توافق نامه تمام منافع کشورهای ساحلی دریای مازندران را تامین میکند و پایانی خواهد بود بر اختلافات در این منطقه.

26- همان ، ص 13.

منبع : مرکز بین المللی مطالعات صلح